В течение достаточно продолжительного времени в российских финансовых кругах то затихают, то разгораются с новой силой дискуссии о состоянии внутреннего и внешнего государственного долга и сбалансированности бюджета страны.

Инвесторы влияют на стратегию

Нет необходимости доказывать, что уже много лет тяжелое состояние государственного бюджета является серьезной проблемой, мешающей дальнейшему движению вперед, развитию российской экономики.

Для начала небезынтересно рассмотреть вопрос о том, как же связан российский рынок внутреннего и внешнего долга с мировой экономикой.

По мнению специалистов, существуют два показательных направления, по которым мировые рынки непосредственно влияют на состояние российского бюджета и обеспечивают постоянную головную боль членам кабинета и чиновникам Минфина России.

Первое ярко выражено, оно влияет на состояние российского бюджета и, безусловно, является показателем российского участия в мировой экономике – это цены на сырье, в первую очередь, на нефть.

Состояние экономики ряда государств прямо влияет на характеристики государственного бюджета нашей страны. Известно, что, чем выше уровень цен на мировых нефтяных рынках, тем стабильнее текущее состояние российского бюджета. Это означает, что российский бюджет имеет возможность получить дополнительный доход, который идет, как правило, на уменьшение долга. Недавно такая ситуация была на рынке внутреннего долга, сейчас – на рынке внешнего долга. Таким образом, цены на нефть определяют состояние дел на долговом рынке в целом и состояние российского федерального бюджета. А мировые цены на нефть, и это не секрет, в значительной степени зависят от состояния экономики США. Перспективы развития экономики США в кратко- и среднесрочном планах достаточно широко обсуждаются в настоящее время, и нет необходимости подробно останавливаться на этом. Отметим лишь тот факт, что не только реальное замедление американской экономики, но и прогноз такого замедления уже вызывает существенное снижение цен на нефтяном рынке, который является гораздо более спекулятивным, чем принято думать. В этом плане глобальной проблемой российской экономики и задачей государственного бюджетного планирования является максимальное исключение влияния на экономику таких факторов, на которые достаточно легко можно повлиять.

Не стоит думать, что путь российской экономики чем-то существенно отличается от того, что можно наблюдать в других странах с богатыми природными ресурсами и переходным типом экономики. Конечно, определенные особенности существуют, и нельзя сравнивать «один к одному» путь российской экономики и экономики США. Но анализ той эволюции, которую проделала российская экономика за последние десять лет, показывает, что интеграция страны в мировую экономику, по сути дела, не имела альтернативы.

Но зависимость российской экономики от конъюнктуры мировых рынков выражается не только в сырьевой составляющей. За последние восемь-десять лет и фондовый рынок нашей страны занял свое, пусть очень небольшое, место в мировой финансовой системе. Инвесторы, работающие в России, далеко не всегда интересуются долгосрочными вложениями в сырьевые отрасли. Колебания, происходящие на пустом месте, в условиях российского рынка имеют гораздо более глобальный характер, чем на Западе. Здесь вполне обычна ситуация, когда все идет нормально, и вдруг ни с того ни с сего цены начинают бешено скакать.

Конечно, на таком рынке можно и крупно заработать, и разориться. И такой рынок, разумеется, сформировал вполне определенный класс инвесторов, постоянно работающих в России. Но этот специфический инвестор, пришедший к нам 10 лет назад и вошедший в азарт биржевой игры, – он тоже создает особенности нашей экономики. И не только потому, что от него в значительной степени зависит текущая ситуация на фондовом рынке и на рынке внутреннего долга. Этот тип инвестора самым серьезным образом влияет на стратегическое направление движения российского рынка. Он вносит свою ментальность в те экономические процессы, которые происходят в Российской Федерации.

И снова о приватизации

Но вернемся к рассмотрению вопроса о бюджете и тех проблем, которые для него характерны, и которые связаны с происходящим сейчас на мировых рынках.

Подавляющее большинство специалистов с уверенностью говорят о том, что российский рынок в сильнейшей степени недооценен. Никаких сомнений в этом серьезные специалисты не высказывают, хотя, как ни странно, существует точка зрения, что многие наши рынки не недооценены, а переоценены.

В этой связи возникает и другой вопрос, очень важный, в первую очередь, для правительственных структур. Речь идет о бюджете на текущий год, который был принят в конце декабря 2000 г. и позже изменен дополнительным законом.

По мысли правительства, приватизация должна стать одним из существенных источников дополнительных доходов для погашения внешнего долга. Как известно, правительство, представляя поправки к закону о бюджете, рассчитывало обеспечить себе возможность приватизации крупных государственных предприятий. Однако то, что правительство было вынуждено подготовить и представить на рассмотрение Государственной Думы необходимые поправки к закону о бюджете в чрезвычайно короткий срок, сыграло свою отрицательную роль – далеко не все то, что планировалось, удалось провести через парламент. Но другого выхода не было.

Ход переговоров, которые велись с международными финансовыми учреждениями, уже в самом начале 2001 г. отчетливо показал, что заложенные в бюджет суммы финансовой помощи от МВФ в размере 1.75 млрд. долларов и от других международных организаций (в меньшем размере) получены не будут. Как выяснилось, общая сумма, которой недосчитается доходная часть федерального бюджета, составила в рублевом эквиваленте больше 6 млрд. долларов.

Единственным способом устранить этот кассовый разрыв и стало принятие поправок к закону о бюджете на 2001 г., которые в первоначальном варианте предусматривали снятие запрета на приватизацию крупных объектов государственной собственности, что, как предполагалось, должно было принести дополнительно около 15 млрд. рублей. Планировалось, что эти суммы и станут источником финансирования внешнего долга, погашения внешнего кредита. Необходимо напомнить, что в законе о бюджете уже заложены доходы от приватизации на общую сумму 20 млрд. рублей.

Как известно, на этом этапе противникам приватизации удалось одержать верх. Одним из их аргументов был следующий: в стране, где существенно недооценен фондовый рынок, приватизация в принципе противопоказана по причине своей низкой эффективности.

На это стоит заметить, что, несмотря на острую необходимость получения дополнительных средств в бюджет, приватизация проводится все-таки в разумном варианте. И проводится она с целью поиска стратегического инвестора, который может интегрироваться в национальную экономику, и который, в конечном итоге, будет способен платить налоги, так что все издержки приватизации будут покрыты. С чисто меркантильной точки зрения, государству намного выгоднее, когда собственность ему не принадлежит, но от этой собственности оно должно получать дивиденды в виде налогов.

Приватизация – процесс чрезвычайно сложный. Он требует серьезной предпродажной работы, глубокого осмысления и, конечно же, знания текущей ситуации с оценкой приватизируемых предприятий. И в этой связи непростая ситуация с бюджетом не должна повлиять на процесс поиска эффективного собственника, особенно на таком недооцененном рынке, каким является Россия.

Именно поэтому в правительстве подчеркивают важность общей экономической ситуации для исполнения бюджета – слишком большие надежды возлагаются на приватизацию как на средство получения дополнительных доходов бюджета. И неудивительно, что в правительственных кругах с крайним раздражением воспринимается в общем-то обычная популистская позиция Госдумы. Парламент, как известно, решил ограничить объем приватизации размером в 5 млн. минимальных заработных плат.

Между тем, стало очевидно, что недавнее отступление правительства в вопросе о приватизации крупных предприятий было лишь тактическим маневром. И действительно, Минфину некуда деваться: от приватизации ООО «Три одуванчика» или какого-то крошечного акционерного общества существенных доходов не получишь. Хотя справедливости ради следует отметить, что, согласно официальным данным Казначейства, за февраль 2001 г. приватизация все-таки принесла доход в 500 млн. рублей, что совсем неплохо для достаточно сложной инвестиционной ситуации в конце предыдущего – начале нынешнего года.

Сложности с прохождением поправок к бюджету ясно показали: простых приватизационных решений больше не будет. Правительству сейчас придется готовить обоснованные проекты, которые необходимо объединить в программу приватизации, где в подробностях должно быть показано, что можно приватизировать, как это делать, как делятся доходы и т.д. По Бюджетному кодексу, доходы поступают в федеральный бюджет, из федерального бюджета они направляются на какие-то цели, но приоритет ясен – погашение внешнего долга. Однако, для того чтобы исполнить бюджет с возникшим финансовым разрывом в 100 млрд. рублей, дополнительных доходов в 80 млрд. рублей недостаточно.

Бюджет и внутренние заимствования

Тем же законом на 2001 г. предусмотрен еще один источник дохода – привлечение средств на сумму 30 млрд. рублей с внутреннего долгового рынка. На самом деле это означает, что даже в случае реализации данного решения федеральный бюджет будет исполнен с дефицитом, т.к. сумма погашаемого внешнего долга будет больше, чем привлеченные дополнительные доходы.

При этом правительство на внутреннем рынке погашает не только основную сумму долга, но и процентные расходы в размере почти 56 млрд. рублей. Поэтому общая ситуация по внутреннему долгу в текущем году будет выглядеть так: государство на 25 млрд. рублей больше отдает рынку, чем приобретает с рынка.

В последнее время многие специалисты, анализируя поправки к закону о бюджете, которые были приняты Государственной Думой, задаются вопросом: 30 млрд. рублей, дополнительно направленных в госбюджет, – это 120 млрд. рублей привлечения, сумма весьма значительная для российского рынка. Но на самом деле, это ненамного превышает то погашение, которое будет производиться. Предполагаю, что в следующем году правительство не будет делать чистого привлечения, т.е. будет только погашать, и далее привлекать в пределах тех средств, что пошли на погашение.

Это означает, что в настоящее время политика в области внутреннего долга коренным образом отличается от ситуации 1993-1998 гг., когда каждый год чистое привлечение составляло до 50 млрд. рублей. Сейчас же планируемое привлечение составляет 30 млрд. рублей. В ближайшие три года на внутреннем рынке расходы по обслуживанию долга будут составлять 35-40 млрд. рублей ежегодно. Сам платежный график, т.е. ежемесячные выплаты Казначейства по внутреннему долгу, составит максимум 6-8 млрд. рублей при общем объеме расходов бюджета за месяц около 100 млрд. рублей.

 

По мнению правительства, такое построение бюджета было бы идеальным для внутреннего рынка.

Новые технологии: налоговая реформа + оптимизация долга

Внастоящее время Министерство финансов прилагает большие усилия по созданию технологий управления внутренним долгом России. Задача стоит в выработке методики бюджетного планирования и оптимизации долговой проблемы. Ни одна страна в мире до сих пор не пострадала сколько-нибудь существенно от кризиса внутреннего долга. Нет ни одного случая в мировой экономической истории, когда кризис внутреннего долга принес бы стране нерешаемые проблемы.

Проблема выплаты долга решаема. И Россия сейчас впервые в своей истории решает эту проблему. Кризис 1998 г. закончился, правительство реструктуризовало долг, существенную часть его уже выплатило, при этом исправно выплачивая проценты.

Государственный долг является обратной стороной налоговой нагрузки. Бюджетная политика строится на фундаменте налоговой системы. Основная задача – установление разумного баланса между увеличением доходов бюджета и сохранением прибыли предприятий, направляемой на цели развития и потребления.

Один путь – увеличение налоговой нагрузки и построение профицитного бюджета. Под увеличением налогов в данном случае понимается комплекс мер: повышение налоговой ставки, улучшение налогового администрирования, ряд других мероприятий. При этом следует вести жесткую финансовую политику и за счет этого прийти, в конечном итоге, к финансовой либерализации, которая может, в принципе, привести к экономическому росту. Но может и не привести.

Другой метод – сразу уменьшить налоговую нагрузку, финансировать бюджет через привлечение займов, для того чтобы через какое-то время структурные реформы в стране привели к увеличению объема поступления налогов. Очевидно, что опоздание с переходом на второй путь бюджетного планирования тяжело сказалось на состоянии российской экономики. Уменьшение налоговой нагрузки позволит ускорить темпы экономического развития и, наконец-то, перейти к построению сбалансированного бюджета, основанного на разумной налоговой системе.

В условиях значительной внешней и внутренней задолженности государства важное значение приобретает и вопрос о создании комплексной системы управления государственным долгом как одного из методов оптимизации расходов бюджета. К сожалению, правительством на настоящий момент такая система концептуально еще не разработана.

Впервые идея создания единой системы управления госдолгом возникла у правительства России в 1997 г. Первая мера, которая была реализована в рамках этой системы, состояла в конвертации части внутреннего долга во внешний. Произошло это летом 1998 года, за три недели до кризиса. Тогда $4.8 млрд. внутреннего долга были переброшены в $6 млрд. внешнего. И через три недели, когда произошла четырехкратная девальвация, стало ясно, что эта единая система управления государственным долгом, мягко говоря, неэффективна, поскольку отсутствие целостной концепции и теоретических расчетов привело к значительному увеличению внешнего долга и породило пресловутую «проблему 2003 года».

Таким образом, первая задача, которая стоит перед правительством, а конкретно перед Министерством финансов, в этой области – определение ориентиров государственной политики в области соотношения внешних и внутренних заимствований с учетом теоретических расчетов инфляции и соотношения курсов валют.

Второй момент, который сейчас обсуждается в финансовых и правительственных кругах, – создание специального государственного института по управлению госдолгом на основе какого-либо крупного банка с государственным участием. Это может быть государственный институт или агентство по управлению госдолгом (не только внешним, но и внутренним). Для этого, правда, нужно преобразовать Внешэкономбанк, выделив из него коммерческую часть.

Безусловно, потребуются и технические решения: покупка (или разработка) программного продукта, позволяющего управлять долгом, оптимизировать его структуру, снижать риски и стоимость его обслуживания.

* Статья подготовлена автором специально для журнала «Валютный Спекулянт» на основании доклада, прочитанного на конференции ФКЦБ России и НАУФОР «Настоящее и будущее фондового рынка России. Макроэкономическая среда и влияние глобализации», состоявшейся 13 марта 2001 г.